農民工法律援助案件中構建訴訟保險制度的法理學思考

摘    要：訴訟保險制度是為法律援助經費保障開源節流的有益探索。在農民工法律援助案件中構建訴訟保障制度，是緩解國家法律援助經費壓力、保障農民工群體充分行使訴權、推動法律援助制度發展的客觀需要。我國訴訟費用的可預測性為訴訟保障制度構建提供了先決條件，我國保險業與法律援助隊伍的穩步發展為制度構建提供了基礎保障，克拉瑪依市的積極探索為制度構建提供了現實樣本。在構建訴訟保險制度的過程中要注意加強普法宣傳，完善制度銜接，建設配套制度。

關鍵詞:農民工;法律援助;訴訟保險制度;經費保障;

訴訟保險制度是指投保人預先繳納訴訟保費，后在其與他人發生民事糾紛時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用的保險制度。訴訟保險與法律援助均為促進當事人實現“接近正義”的制度設計。在法律援助工作開展經費緊張這一客觀問題面前，嘗試在農民工群體中引入構建訴訟保險制度，嘗試將部分法律援助經費作為訴訟保險費用為法律援助訴求多為勞務爭議的農民工群體投保，由保險公司代為承擔法律援助律師費及其他訴訟費用，以法律援助保險金為我國法律援助經費制度開源將是推動我國法律援助工作開展的有益性嘗試。

1 問題的提出與研究意義

在法律援助法的頒布背景下，我國法律援助已經明確構建起以國家財政預算撥款為主，以社會資金支持為輔的國家主導、社會多方參與的復合型經費制度模式。但與民眾日益增長的法律援助需求相比，我國法律援助經費仍顯緊缺。這一方面體現在當前我國財政對法律援助的投入不高，另一方面體現為社會資金在當前經費制度中起到的作用甚微。2018年，財政撥款26.5億元，法律援助財政支出僅占全國一般公共預算的0.012%,人均法律援助撥款為1.98元。橫向對比各發達國家法律援助經濟保障水平，我國財政資金對法律援助經費的投入實顯不足，這明顯有違于以人民為中心的法律保障理念。社會資金募集方面，2018年我國社會資金募資總額為1583萬元，財政撥款與社會募集兩類基金分別在經費總額中占比99.4%與0.6%。在國家對捐贈法律援助資金的企、事業單位給予稅收優惠的政策保障下，社會資金募集比例仍未提高。在此背景下，雖學界對于加大財政投入比例、拓寬社會募集的呼聲仍具合理性，但長遠來看，單純加大財政經費、社會資金的投入勢必無法滿足人民日益增長的法律援助需求。拓寬法律援助經費來源渠道，從多角度探尋法律援助經費來源的可能性已成必要之措施。

縱觀域外現行的法律援助經費保障制度，有三種籌集法律援助資金的制度可供我們研究借鑒，分別為受援人費用分擔制度、律師繳納法律援助金制度與訴訟保險制度。綜合比較而言，筆者認為前兩種制度并不符合目前我國法律援助工作開展的現實基礎，無法為我國法律援助制度所采納。雖費用分擔制度有助于減輕法律援助經費壓力，但其與我國法律援助的無償性相悖，并不適用于我國法律援助的制度建設。律師繳納法律援助金制度則對縣區的部分律師有失公平，在我國法律援助工作中引入此制度的可行性仍有待探索。

訴訟保險制度在我國的適用同樣存在爭議。部分學者主張訴訟保險在我國并無實行的可能性，理由在于，其一，法律保險的投保者普遍不屬于法律援助范圍。其二，訴訟保險承保人所承保的財產險中亦不屬于當前法律援助案件的受理范圍。但筆者認為，在農民工法律援助案件中構建訴訟保險制度，嘗試將部分法律援助經費作為訴訟保險費用，為法律援助需求旺盛的農民工群體投保，是有益于減少法律援助經費支出的積極嘗試，是有助于為法律援助經費渠道開源的積極探索，是有利于完善法律援助法配套資金保障制度建設的積極對策。

2 在農民工法律援助案件中構建訴訟保險制度的必要性

2.1 訴訟保險制度是緩解國家法律援助經費壓力的客觀需要

經費保障是法律援助工作高效、高質量開展的物質基石。據前所述，國家法律援助經費在法律援助服務提供過程中仍顯不足。因此，在農民工法律援助群體中構建法律援助制度將有效緩解國家的部分經費壓力。在農民工群體法律援助案件中構建訴訟保險制度的理由有三：其一，農民工群體是法律援助制度的重點保障對象。國家城鎮化政策的推行使大量農村勞動力向城市轉移，這使農民工群體成為我國法律援助需求量極大的受援群體。以湖南省湘潭市為例，近三年內農民工法律援助案件占湘潭市總體法律援助案件的26.19%。其二，農民工群體在法律援助案件中的主要訴訟請求與訴訟保險制度的適用范圍相契合。湘潭市近三年的農民工法律援助案件中，追索勞動報酬案件與勞動合同案件兩類案件占所有農民工案件中的84.8%,其中追索勞動報酬案件占比45.7%,勞動合同案件占比39.1%。訴訟保險制度的投保范圍亦可覆蓋勞務糾紛等各類民事訴訟案件，故而在該群體中構建訴訟保險制度極為合適。其三，農民工群體的法律援助經費需求量大。以中央專項彩票公益金項目為例，在此項目開展的十年間，其為農民工提供的法律援助援助資金高達51.93%,由此可見農民工群體經費需求之迫切。

綜上，國家資金保障緊張之困境下，嘗試在保險公司的積極配合下率先在農民工群體中構建訴訟保險制度，由地方法律援助機構和用人單位共同為農民工購買訴訟保險業務，讓保險公司成為農民工法律援助案件經費的相對承擔者，將很大程度舒緩國家法律援助經費壓力。

2.2 訴訟保險制度是保障農民工群體充分行使訴權的客觀需要

一方面而言，農民工法律援助案件維權成本高，構建訴訟保險制度有助于減緩當事人訴訟成本壓力。首先，在法律援助案件的訴訟過程中，雖法律援助律師費已被減免，但訴訟程序所需的訴訟費，工傷事故糾紛中的醫療費、殘疾費、傷殘鑒定費，與為訴訟來回奔波所支出的食宿費用使農民工群體在訴訟中承擔著難以負擔的維權成本。其次，在案件執行過程中，“執行難”之困亦給農民工群體的充分維權增加了難度。申請法律援助的農民工群體多無法為其判決之執行提供擔保。這很容易導致法律援助的結果變成“一紙空文”。因此，構建訴訟保險制度為農民工群體減緩訴訟成本帶來的壓力，將為農民工群體充分行使訴權提供有力保障。

另一方面而言，農民工群體的法律意識較為淡薄，構建訴訟保險制度有助于提高他們的維權意識。農民工群體法律意識的培養與否直接影響著法律援助工作的客觀開展效果。維權意識不強，不知如何維權，甚至不注重自身合法權益是否受侵害，是為農民工群體提供法律援助服務的一大難題。這既阻礙了法律援助工作的開展，又不利于法律援助制度的落實與發展。因此，農民工法律援助案件中適用訴訟保險制度，在投保之初便對當事人的具體訴訟權利予以專門介紹，有益于增強農民工群體的法律意識，豐富他們的法律知識，從而為農民工群體行使訴權提供了有效保障。

2.3 訴訟保險制度是推動法律援助制度發展的客觀需要

首先，構建訴訟保險制度有助于促進法律援助律師行業發展。經費制度難以保障在法律援助律師行業主要體現為辦案經費不足與辦案補貼不足。這既不利于保障法律援助律師的基本經濟收入，亦不利于我國法律援助律師行業的穩步發展。在2018年中國律師平均小時費已達2792元的背景下，同年統計數據顯示法律援助律師的案均收入為883.34元。更有甚者，不乏法律援助律師個人出資，為法律援助工作提供義務服務。懸殊的酬勞差距明顯不利于穩定法律援助律師的經濟收入，亦使法律援助律師難以對法律援助案件的質量加以保障與提高。

其次，構建訴訟保險制度有助于提高法律援助案件質量。充足的法律援助經費投入，是法律援助制度賴以發揮作用的基點。法律援助經費不足，使法律資源供給的有限性與法律援助需求的逐年增長的矛盾愈加凸顯，其一方面會對法律援助的服務范圍產生直接影響，另一方面也會對法律援助服務的質量產生間接影響。正如前文所述，法律援助辦案補貼和律師私人業務收入相差甚遠，這將直接導致法律援助律師辦理案件時積極性不高。片面地強調律師義務，職業倫理等方面的重要性，而無法從根源上解決經費補貼的窘境，這就使得我國法律援助質量難以得到保障。而構建訴訟保險制度這一嘗試，不僅為法律援助經費制度注入了活力素，而且也將成為法律援助案件質量保證的定心丸。故而可知訴訟保險制度有助于推動法律援助制度不斷完善，推動社會主義法治建設，推動實現社會公平正義。

3 在法律援助中適用訴訟保險制度的可行性

3.1 我國訴訟費用的可預測性為構建訴訟保險制度提供了先決條件

自西方訴訟保險制度建立伊始，遇到的最棘手的問題便是訴訟風險能否得到正確測算。時至今日，西方國家這類訴訟費用是否具有可預測性，仍是訴訟保險制度能否順利推行的一個關鍵因素。只有訴訟費用是可預見的，提供訴訟保險服務的保險公司方可依據當事人在民事訴訟程序中所使用的保險種類，對不同保險種類所對應的保險金進行賠償。農民工群體申請法律援助的案件多為以追索勞動、勞務合同爭議和工傷保險待遇糾紛為主要形式的各種民事案件。根據我國當前《民事訴訟法》和《訴訟費用交納辦法》的規定，前述相關案件的訴訟費用和應由其當事人花費的成本具有確定性和可預測性。這便成為農民工法律援助案件訴訟保險制度建設的一個必要前提。

3.2 我國保險業與法律援助隊伍的穩步發展為構建訴訟保險制度提供了基礎保障

目前我國保險業的穩步發展為訴訟保險制度創造了客觀條件。發展至一定規模的保險業以及保險市場的存在為訴訟保險制度在我國農民工法律援助案件中的構建提供了根基。我國開設國家經營的保險公司亦可見我國保險業當前之繁榮發展。而且，已有部分保險公司將訴訟的相關費用列入財產險的險別中，對訴訟保險進行初步嘗試引入。這亦對訴訟保險制度的構建具有示范意義。

在法律援助案件中構建訴訟保險制度的另一先行要件是法律援助隊伍，即基層法律服務工作隊伍與律師業的發展壯大。法律援助隊伍是新時代法治社會建設的重要主體。司法部信息公開數據顯示，截至2021年底，全國共有執業律師57.48萬多人，比2020年增長9.2%。在此基礎上，全國尚有5.8萬多名基層法律服務工作者。法律援助隊伍的逐步壯大是國民崇尚法治的集中體現。這一法律援助隊伍足以使訴訟保障制度在農民工法律援助案件中發揮出其應有的效能。從我國保險業與法律援助隊伍的穩步發展可見，我國相關行業的發展現狀足以支撐訴訟保險制度在我國農民工法律援助案件中的引入和構建。

3.3 克拉瑪依市的積極探索為構建訴訟保險制度提供了現實樣本

2013年，克拉瑪依市委市政府首次提出了在全市建立個人訴訟保險制度的構想，采取政府向低收入人群投保與個人投保商業保險兩種模式，引導、鼓勵公眾通過法律途徑解決訴求，推進法治城市建設。2015年7月，市政府發布《克拉瑪依市個人訴訟保險實施方案》。與此同

時，克拉瑪依市人民政府和中國平安保險新疆分公司也簽訂了個人訴訟保險合同，這標志著個人訴訟保險制度在我國的首次設立。

為了完善法律援助制度，擴大法律援助范圍，克拉瑪依市于2017年調整完善個人訴訟保險制度功能定位?？死斠朗袑€人訴訟保險制度同法律援助制度，人民調解制度以及司法救助制度密切結合，并在政府所購保險基礎上新增人民調解案件以及公證案件理賠等項內容，改“個人訴訟保險制度”為“法律費用保險制度”,為我國訴訟保險制度的構建提供了現實樣本。

4 我國訴訟保險制度構建應注意的幾個方面

4.1 加強普法宣傳：強化農民工群體的法律意識和保險意識

農民工群體法律意識與保險意識較為淡薄。一方面，農民工群體尚未樹立起“以法律解決問題”的法治思維；另一方面農民工群體保險意識仍顯淡薄，甚至有相當一部分人不具備保險意識，這既不利于訴訟保險需求的形成，亦不利于其自身的訴訟權利保障。

普法宣傳是維護農民工權益的一個重要環節，同時也是農民工群體獲得相關法律知識的一個重要途徑。律師協會、法律援助機構及其他基層法律服務工作者應結合農民工群體自身特點與行業特征開展針對性法治宣傳活動。法律援助機構還應當會同有關工會，在開展農民工技能培訓的基礎上加強法律知識的培訓，使農民工了解法律援助制度、知曉訴訟保險制度，熟悉掌握勞資關系、民事訴訟以及其他涉及其切身利益的法律知識，增強農民工群體的維權意識。

4.2 完善制度銜接：協調訴訟保險與法律援助間的關系

農民工群體是法律援助工作開展的重點目標群體。若無法在農民工群體中銜接好訴訟保險制度與法律援助制度，便可能造成司法資源的極大浪費。因此健全訴訟保險制度與法律援助制度之間的制度銜接十分重要。這一方面需要在加強信息化管理的基礎上，在互聯網平臺做好備案登記制度，提升法律援助信息管理水平。另一方面，需要促進落實法律援助機構、司法行政部門與司法機關及其他相關部門實現信息共享與工作協同，避免由于信息封閉導致當事人同時申請訴訟保險制度與法律援助制度而造成的司法資源浪費。

4.3 建設配套制度：防范不良當事人濫訴風險

為農民工群體設立訴訟保險制度，一方面可以確保農民工群體權利的充分行使，另一方面也提升了某些不良當事人濫訴風險，比如訴訟準備不足、訴訟請求過高、不積極和解以及盲目上訴等。因此需要采取一定措施加以規制?？梢圆扇〉呐e措有二，其一為由法律專家提前進行事前訴訟預測，其二為保險公司對當事人起訴情況予以提前審查。提供事前訴訟預測是指由保險公司邀請法律專家向當事人提供法律咨詢并協助其對訴訟成本和訴訟收益進行評估，從而確定起訴與否或者明確訴訟請求額等。提前審查亦有需注意之處，即不能要求過嚴的審查標準，只要當事人訴訟請求并非無法律依據，就應該支持他們起訴。這不僅能使當事人不盲目起訴而為法院工作增加負擔，還能幫助農民工群體買到適合自己的訴訟保險，從而推動訴訟保險制度在我國法律援助案件中的構建和發展。

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