農村宅基地使用權抵押法律問題探討

摘    要：農村土地是農業生產的重要載體，關系到農業經濟發展和農民利益的實現，在“三農”領域占據重要作用。本文聚焦農村宅基地使用權抵押問題，根據對相關試點改革地區的檢索分析，尤其是結合對南京市高淳區和常州市武進區兩個試點地區深入調研總結，分析目前農村宅基地使用權抵押試點現狀，剖析現存宅基地確權登記方面的問題，思考背后的原因，借鑒并吸收學者觀點的積極方面，并提出合理化建議。

關鍵詞:宅基地使用權;抵押;三權分置;農房財產權;

眾所周知，與宅基地相關的權利一直都是農民所享有的權利中最特殊、最重要的存在。為了提高農村的經濟水平，為了使農民的權利得到充分實現，農地農房成為國家改革試點的對象。2016年，農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押開始試點，“兩權”抵押貸款試點一共實行兩年，于2018年期限屆滿后決定不再繼續。緊跟著，土地管理、承包的相關法律進行了修改，增添了一些在農地經營權抵押貸款試點中實施的措施，而農房財產權抵押因為存在過多的障礙而沒能寫入法律中。這些障礙中最重要且最需要解決的應當就是權屬問題，與宅基地相關的數種權利應當分別歸屬于何人，而這正是宅基地“三權分置”改革的基本內容———宅基地所有權歸集體經濟組織，宅基地使用權和資格權歸農民。因此，黨中央將農房財產權抵押融入宅基地“三權分置”改革中，在改革中不斷找尋農房抵押貸款的合理實現路徑。

一、農村宅基地使用權抵押貸款試點現狀

農房財產權抵押和宅基地使用權抵押，二者從文字上看只有抵押相同，其實不然，農房財產權的抵押包括宅基地上農房所有權的抵押以及宅基地使用權的抵押。經過初步調查全國各地區的宅基地使用權抵押試點，可以將宅基地使用權的抵押形式大致分為三種類型：一是將宅基地變更為國有建設用地再進行抵押，比如浙江嘉興試點；二是將宅基地變更為集體建設用地再進行抵押，如四川成都試點；三是將宅基地使用權直接抵押，比如廣東郁南試點。其中，第一、第二種形式繞開了現行法律尚未認可的領域，將宅基地性質變更為其他法律允許抵押的土地形式，這也就算不上是宅基地使用權抵押了；第三種也是不太合理的，若宅基地上已有農房，那么單獨抵押宅基地使用權后，到期無法還清債務時宅基地使用權應當如何處置？宅基地上的農房又當何去何從？若宅基地上尚未建農房，那么農民的基本居住問題可能還沒得到解決，這時候將宅基地使用權抵押無疑是違背了宅基地設立的初衷，也直接違反了現行法律中禁止宅基地使用權流轉的相關規定。多方面分析后能夠發現，直接抵押宅基地上農房所有權，間接抵押宅基地使用權是最合理的形式，也是大多數學者選擇的形式。這種形式直接抵押的是房屋所有權，并不違背現有法律，而因為房屋所有權抵押，房屋所處的宅基地的使用權必須連同一起抵押，因為宅基地使用權就包括在宅基地上建住房并居住，否則無法真正實現房屋所有權的抵押。如此看來，該形式還符合“房地一體”原則。

根據學者觀點，在實踐中宅基地使用權抵押試點有三種主導模式，分別是政府主導、金融機構主導和農民自導型。經過調查發現，大多數試點地區采取的都是政府主導型，例如曾實地調研過的江蘇省常州市武進區，就是典型的政府主導型試點地區。因為由政府主導“三權分置”改革，進行宅基地使用權抵押試點，當地政府會出臺相關的政策推動改革的進行，但即便是有政策推動的政府主導型試點地區也會有不少亟待解決的阻礙，更不必說部分尚未得到相關政策支持的試點地區。

二、農村宅基地使用權抵押相關問題分析

（一）宅基地確權登記問題。

如果要實現宅基地使用權抵押，第一步就是要確定抵押人的身份，確定被視為抵押物的房屋所有權和宅基地使用權屬于抵押人，而確定宅基地使用權的歸屬并非口頭上說說即可，必須要存在書面證明才能更好地避免產權糾紛，這種書面證明就是所謂的確權登記及確權證書。確權證書既確認了農民的宅基地資格權，也確定了宅基地使用權。在政府主導的試點地區，政府會出臺相關政策，會盡快統計農民的信息，將農民擁有的宅基地登記在冊并發放確權證書，例如武進區，基本上已經完成了各集體經濟組織宅基地的登記工作和確權證書的發放工作。確實確權證書的發放是實現宅基地使用權抵押的基礎，但并非是確權證書只與宅基地使用權抵押相關。宅基地“三權分置”改革中的一項基本理念是放活宅基地使用權，而要想放活使用權就要確定使用權的歸屬，因此確權證書也是“三權分置”改革持續進行的保障。但實踐中，除了持續進行農房財產權抵押試點的地區，其他普通的“三權分置”改革試點地區并沒有及時發放確權證書，如南京市高淳區，雖然在前幾年已采集了試點村農民的信息，但此后都沒有確權證書的消息，至今也未下發。這嚴重阻礙了“三權分置”改革的持久進行，也妨礙了宅基地使用權抵押試點的實施。

（二）抵押人限制條件問題。

目前，不少試點地區對抵押人有部分條件限制，例如成都試點要求申請抵押的農民擁有其他住所，這是為了確保農民在抵押后不會面臨基本的居住問題；例如義烏試點、廈門試點等大部分試點地區要求農民抵押農房財產權時需要征得集體經濟組織的同意，這是因為他們認為集體經濟組織作為宅基地所有權人，應當享有對處分宅基地的知情權和確定權。位于宅基地“三權分置”改革的初期，這些條件確實是必要的，否則就會造成農民隨意抵押，最終不僅損害農民自身的權益，還會損害整個集體經濟組織的合法權益。但是，筆者認為這些條件也在一定程度上限制宅基地使用權抵押試點的進一步進行?，F在“一戶一宅”已寫入法律，全國各地都在鼓勵農民將多出的、閑置的宅基地退還給集體經濟組織，保障各村落實“一戶一宅”。既然如此，農民除了能夠用于抵押的一處宅基地，還怎么擁有“其他住所”呢？這時候，可能會提到城市住房，但若是農民同時擁有一處宅基地和一套城市住房，他為何不抵押價值更高的城市住房呢？很明顯，“抵押人需擁有其他住所”是非常嚴格的限制條件，這將大部分農民排除在外，根本無法實現宅基地使用權抵押市場的有效擴大?！靶枵鞯眉w經濟組織同意”也是同樣的道理，在宅基地確權證書尚未全部發放以前，宅基地的歸屬混亂，經常性出現產權糾紛，這時候集體經濟組織作為所有權人應當最清楚每個宅基地的歸屬，因此將“征得集體經濟組織同意”作為限制性條件，是為了確保抵押物的歸屬明晰，也是為了間接挑選適合進行宅基地使用權抵押貸款試點的農民。但在“三權分置”改革背景下，作為用益物權的宅基地使用權已明確歸于農民，且根據《民法典》，作為宅基地所有權人的集體經濟組織不應當干涉宅基地使用權人對宅基地行使合法的權利。而且，若是這項限制性條件一直存在，集體經濟組織可能會因為擔心集體利益受到損害或其他原因而不同意符合條件的農民進行抵押，這就大大降低了農民抵押的積極性，不利于試點的正常實施。

（三）抵押人意愿問題。

因為城鎮化進程加快，大多農民群體離開農村進入城鎮打拼，這時就面臨著資金缺少的問題。由此，不少農民想到利用閑置的宅基地增加財富，其中將農房抵押就是一種方法。但農民的抵押意愿受多種因素影響，其中最主要的影響因素應當是作為抵押物的農房和宅基地使用權的價值問題以及無法償還貸款后面臨的失地風險。2016年的農房財產權抵押貸款的暫行辦法中有規定評估方式的選擇，包括選定第三方房地產評估機構評估、抵押權人自行評估以及雙方協商這三種方式。筆者認為，抵押權人自行評估的方式是不太適合的，因為宅基地使用權作為農民的特殊權利，應當具有特殊的價值，若抵押權人不了解作為抵押物的房屋所有權和宅基地使用權的價值，或是故意評估為較少的價值，對農民來說是巨大的損失。而第三種自行協商的方式也是存在問題的，雙方可能會因為某些原因，故意將抵押物的價值定為較少的或較多的，借機從中謀取利益，這就與實施宅基地使用權抵押試點的初衷相違背。農房財產權抵押不只有房屋的抵押還有宅基地使用權的抵押，這是不同于一般的房屋抵押貸款的，因此筆者認為不應當簡單地由房地產評估機構來評估，因為這些機構并不一定了解宅基地的價值，可能會做出誤判，損害農民合法利益。

（四）抵押權人限制問題。

最初在農房財產權抵押貸款的暫行辦法中規定抵押貸款中的貸款人只能是銀行業金融機構，現在的各試點地區發布的政策中也規定目前的貸款人僅限于金融機構，同時政府也在鼓勵金融機構參與宅基地使用權抵押試點中。但實踐中，因為宅基地使用權抵押貸款仍處于試點階段，只有政策支持而沒有相應的法律法規，且抵押制度尚未完善，農民還不上錢而金融機構無法變現的風險也非常大。這種種原因都導致試點地區中，只有受到政策支持的農村信用合作社和小型銀行等提供辦理貸款業務，而中型及以上的金融機構不愿意開展業務。農村信用合作社和小型銀行等作為小型金融機構，沒有較多的財產發放多筆貸款，也沒有能力承擔過大的風險，那么農民仍然無法高效率地活用宅基地使用權，宅基地使用權抵押市場依舊狹小，也就無法真正構建宅基地使用權抵押市場。就目前來說，處于試點初期，抵押權人確實只能限于金融機構，因為抵押市場尚未建成，抵押制度尚未完善，若再增加其他類型的抵押權人如集體外個人，抵押后宅基地使用權的處置問題會變得難以解決，導致尚未成型的抵押市場更加混亂。但筆者認為，未來在抵押市場成熟后，抵押權人應當不局限于金融機構，擴大抵押權人的范圍，擴大抵押市場，能夠更有效地利用宅基地使用權的價值，更符合“放活宅基地使用權”初衷。

三、農村宅基地使用權抵押合理化建議

（一）完善宅基地登記制度。

農房財產權抵押中的抵押物都是特殊物，既包括不動產又包括宅基地使用權。因此，筆者認為宅基地使用權抵押必須經過嚴格的登記。對于完整的宅基地使用權抵押制度，第一處登記是集體經濟組織登記農民的宅基地相關信息。農民享有宅基地資格權，可以無償向集體經濟組織申請一處宅基地，集體經濟組織在分發給農民后，應當及時登記每位農民宅基地的位置、大小等基本信息，待農民在宅基地上自建農房后也應當及時登記農房的相關信息。對于農房財產權抵押，學術界的普遍觀點是采取登記生效原則，當農民要進行農房財產權抵押時，簽訂抵押合同后一定要到相關登記機關進行登記，同時筆者認為，農民也應當在登記后攜帶抵押合同到集體經濟組織進行備案，將農房抵押信息登記在冊。目前各試點地區農房抵押登記大多在當地的房地產登記機關辦理，但筆者認為農房抵押還是不同于普通的房地產抵押的，因此筆者認為應當專門設立一個農房登記機關處理相關的業務，同時進行農房所有權登記和宅基地使用權登記。在登記時，相關機關需要審查宅基地使用權的歸屬，需要確定相關宅基地沒有其他產權糾紛，而這些資料都保存于集體中，會讓審查過程變得復雜且漫長，而有時候申請抵押的農民可能無法等待如此長的時間，這就需要改善抵押審核的效率。筆者認為，可以建立一個農村土地流轉管理系統，這其中包括了集體經濟組織登記的宅基地的歸屬和宅基地抵押等相關信息，登記機關可以直接在該系統上查找相關宅基地的抵押情況，避免宅基地歸屬不清或是農民多次抵押。

（二）建立健全宅基地價值評估制度。

若要建立良好的宅基地使用權抵押市場，就必須建立完善的價值評估制度。目前宅基地的價值評估機構不一，每個機構都有不同的評估標準，這就導致了同一地方的宅基地擁有不同的價值，嚴重損害了農民的利益。因此，不僅要設立專業的宅基地價值評估機構，還要制定統一的價值評估標準。評估標準所說的“統一”是指內核一致，而不是各地宅基地的價值都一模一樣。因為中國各地的經濟發展水平是不同的，城鄉之間的差距也是不同的，各地應當根據當地的地理位置、農民收入、抵押成本等情況制定因地制宜的價值評估標準。政府在制定統一的價值評估標準時一定要根據市場的情況，價值評估公式也應當隨著市場調節隨時變動。除此之外，政府應當時刻監督宅基地價值評估機構的評估情況，設立審查制度，保障評估過程的透明性、公正性、公平性。

（三）明確規定抵押權實現方式。

根據全面的調查，目前學術界普遍認為抵押權的實現方式大致有三種：第一種是最基礎的抵押權實現方式，即拍賣或變賣，這是大多數都贊同的實現方式，也是寫入《暫行辦法》中的抵押權實現方式。但也有學者認為，應當把“折價”也列入為實現方式之一，因為若排除“折價”的方式，抵押物很可能無法處置，導致出現僵局。這種觀點的前提是抵押物的受讓人包括了金融機構，但實際上，目前沒有一個宅基地使用權抵押試點地區將金融機構作為受讓人，筆者也認為在抵押市場未成熟之前都不適合將金融機構列入受讓人范圍，否則會損害集體經濟組織的利益。所以，抵押物的受讓人不包括金融機構，抵押權的實現方式也不包括“折價”。第二種方式是貸款重組，這是大多數學者認可的實現方式，也寫入了《暫行辦法》中。一般來說，貸款重組是指抵押人和抵押權人協商一致重新簽訂借款合同，對先前借款合同中的期限、利率、金額等要素進行調整的行為。但并非所有的抵押人都可以適用貸款重組，只有雖然在規定期限內尚未還清貸款，但為了還貸一直在不懈努力且有很大可能在較短的期間內還清貸款的抵押人才能夠與抵押權人協商適用貸款重組。第三種方式是強制管理，廣泛用于德國、日本、中國臺灣地區，是指在不改變抵押物的權利歸屬的前提下，委托他人或直接委托抵押人管理抵押物，并將抵押物的收益用于還債的方式。這個方式改變的是抵押物，即農房財產權的使用收益權，而非農房財產權的所有權，因此抵押人在還清貸款后重新享有全部的農房財產權。但顯而易見，這個方式的還貸周期非常長，每次產生的收益非常小。雖然有不少學者認可這個方式，但筆者認為強制管理適用于金額較小的債務，農房財產權抵押產生的債務不可能算是較小的范疇，若適用該方式償還貸款，實在不利于抵押權人的資金流轉，還可能會妨礙抵押權人其他貸款的發放。另外，還有學者提到了將作為抵押物的房屋出租以償還貸款的方式，筆者認為這是不妥當的，在“三權分置”背景下，在鼓勵適當放活宅基地使用權的背景下，作為一種合理的流轉方式，農民可以直接將宅基地上房屋進行出租。在抵押后，無法還清貸款后，再選擇出租房屋的方式，顯得較為復雜，也降低了效率。

抵押物的受讓人范圍也是值得探討的問題，目前學術界對該范圍觀點不一。筆者認為，受讓人的范圍不能局限于本集體經濟組織和組織內成員，這不利于宅基地使用權抵押試點的發展，也不能擴大到包括城鎮居民，否則就損害本集體經濟組織和其他成員的利益。因此，將范圍定為本集體經濟組織和組織內成員，以及本集體周邊的集體經濟組織和組織內成員最為適宜。當受讓人為本集體經濟組織時，農房所有權和宅基地使用權均歸于組織。當受讓人為組織內其他成員時，農房所有權和宅基地使用權均歸于成員。而此時，根據“一戶一宅”原則，應由未擁有宅基地的組織內成員優先購買；若不存在前述成員，其他成員也可以購買，但如此一來就會出現作為受讓人的農民有兩處宅基地的情形，實際上這兩處宅基地使用權的來源是不同的，一處是向集體經濟組織無償申請獲得的，另一處是受讓得到的，而為了不違背“一戶一宅”原則，受讓人對于這處受讓獲得的宅基地使用權應當定期向集體經濟組織繳納租金。由此，本質上受讓人只擁有一處宅基地。當受讓人為周邊集體經濟組織和成員時，他們僅受讓農房所有權，宅基地使用權也會以租賃的方式獲得。顯然，受讓人非本集體經濟組織及成員時，很可能會讓本集體的利益受損害，為減輕這種損害，筆者提出兩種補救措施：一是規定本集體經濟組織及成員具有同等條件下的優先購買權，且因為集體的財力肯定高于農民個人，本集體經濟組織的購買權應當優先于本組織內成員；二是集體內部可以設立“抵押保證金”，每位成員將宅基地使用權用于抵押時都應當繳納該保證金，若在規定期間內還清貸款或抵押物受讓人為本集體經濟組織及成員，可以歸還保證金，否則保證金不歸還。

（四）合理制定宅基地使用權抵押相關保障制度

1、評估貸款資金用途的風險情況。

為了避免盲目發放貸款但無法收回財產的情況，發放貸款的金融機構可以聯合集體經濟組織對抵押人的財產情況、信用情況、貸款目的、貸款資金用途等情況進行了解，合理審查抵押人的貸款資金用途的風險程度，對于可能將貸款資金用于炒股等具有較大風險用途的情況，金融機構不應發放貸款，避免農民陷入貸款的無底洞，同時也可以減少金融機構所要面對的風險。

2、設立風險補償基金。

農民將農房抵押后，很可能面臨失去住所的風險，這顯然不是政府希望看到的，因此多數試點地區的政府設立了風險補償基金來保障農民的居住問題。但也有學者認為這種由政府來填補漏洞的風險分擔機制容易導致出現農民因不懼怕無法還清貸款的結果而肆意抵押貸款的情形，這不是長久之計。確實如此，農民的無畏結果會擾亂宅基地抵押市場。但筆者認為，在宅基地使用權抵押試點的前中期，除了政府設立補償基金，沒有其他更好的辦法能夠促進農民和金融機構雙方的積極性，而農民貸款目的的正當與否可以由抵押權人進行判斷。到了宅基地使用權抵押試點的后期，市場漸漸步入正軌后，可以探索由其他主體設立風險補償基金的可行性，以減輕政府的壓力。

3、完善宅基地使用權抵押過程中的法律監督以及法律援助制度。

一切國家公權力的行使都要有法律依據，更要受到法律的監督。宅基地使用權抵押工作的開展亦是如此，宅基地使用權作為農民的一項重要用益物權，必須受到法律的全面保護，在抵押工作開展的任何階段都要進行監督，不可放松警惕，不可讓有心人有跡可循。與城市人群相比，農民群體的法律意識較為薄弱，在遇到糾紛時他們很少選擇使用法律作為“武器”。因此，筆者認為，不能僅在農村中宣傳“三權分置”和宅基地使用權抵押試點，同時還要加大普法力度，讓農民群體更了解相關法律，更了解自己的權利，這樣才能更好發揮宅基地使用權的價值。除此之外，可以成立專門解決與宅基地相關糾紛的法律援助團隊，這不僅僅能夠約束公權力，還能幫助農民解決權利糾紛問題，確定宅基地使用權歸屬，從而推動宅基地使用權抵押工作的有序開展。

綜上，宅基地“三權分置”改革是一次非常重大的實踐，這標志著宅基地使用權的財產屬性不再似曾經那般沉睡著，這不僅能夠在一定程度上提升農民的經濟水平，還能進一步縮小城鄉差距。實現宅基地使用權抵押試點的基礎是確保確權登記頒證工作的順利進行，確保宅基地使用權抵押試點有效進行就要規范抵押權的實現方式且建立健全宅基地價值評估制度，推動宅基地使用權抵押試點持續發展是制定各項保障措施的理由。宅基地使用權抵押貸款試點是一個漫長的過程，在試點中發現問題，在試點中解決問題，目前各試點地區只有地方政策的支持，但推動試點進程不能僅僅依靠政策，應當將“三權分置”寫進法律法規，憑借立法性指導文件推動宅基地“三權分置”改革，間接推動宅基地使用權抵押試點。

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