融資與避險權衡的公共選擇：中國PPP項目風險分擔變遷研究

　　摘    要：為了厘清國內PPP項目運作問題頻發的深層原因，以項目風險分擔變遷為切入視角，對我國PPP實踐四個階段的項目風險分擔概況進行了梳理和比較分析。發現不同時期的項目運作呈現出公共部門從“冒險”到“避險”的風險分擔變遷過程。在此基礎上，提出地方政府以自身風險責任作為融資談判籌碼的項目運作邏輯，實質為地方政府為快速推進區域建設而在融資和避險權衡下的公共選擇。最后對項目運作規范性和地方治理實用性的平衡關系進行了探討。

　　關鍵詞: PPP; 風險分擔;項目融資,公共選擇;

　　Public Choice of Financing and Risk Aversion Trade-off: A Study of Risk Sharing

　　Changes in Chinese PPP Projects

　　WANG Yuchen

　　School of Public Policy and Management, Tsinghua University

　　Abstract：In order to clarify the underlying causes of the frequent problems in the operation of domestic PPP projects, a comparative analysis of the four stages of PPP practice in China was conducted with change of project risk sharing as an entry point. It is found that the project operation in different periods shows the change of risk sharing from "risk taking" to "risk avoidance" in the public sector. On this basis, we suggest that the project operation logic of local governments using their own risk liability as a bargaining chip for financing is essentially a public choice in the trade-off between financing and risk-aversion in order to rapidly promote regional construction. Finally, the balance between project operation normality and local governance practicality is discussed.

　　Keyword：PPP; risk sharing; project financing; public choice;

　　PPP（Public-Private-Partnership）這一公私伙伴關系能夠在價值共創與政府績效之間發揮中介作用[1]，長期合作和風險共擔是其區別于其他基礎設施開發方式的最大特征。但在我國40余年的PPP實踐經驗中，風險分擔不均、合作難以持久成為各地項目運作的典型弊病。尤其在2014年后，“PPP熱潮”產生了種種亂象，后續的新冠疫情和經濟下行也延阻了中國PPP的持續發展。2022年4月，中央財經委員會第十一次會議提出推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行。國家發改委、財政部、交通運輸部等隨即出臺新一批政策，鼓勵各地采取PPP方式盤活基礎設施存量項目。PPP將成為后疫情時期支撐國內經濟社會發展、構建現代化基礎設施體系的重要工具。因此，分析我國不同時期PPP項目風險分擔的變遷概況，探究PPP實踐問題頻發的深層原因，是具有時代意義和實際價值的重要課題。

　　1 文獻回顧

　　合理的風險分擔是PPP項目成功的關鍵[2]，故近年來學術界對中國PPP風險分擔的影響因素進行了廣泛討論。除項目本身復雜性和宏觀經濟環境的影響外[3]，國內PPP風險分擔弊病的原因包括三個層面：

　　1.1 法律政策與管理機制不健全

　　法律和監管風險是新興經濟體實施PPP的最大障礙[4]，但我國的PPP制度建設卻長期滯后于項目實踐。既有法律政策對項目合同定性、爭議處理等問題存在爭議[5]，導致權威性的操作指南和合同范本未能出臺，亦缺乏項目運作的硬性約束條件和風險控制指標[6]。管理體制的“協同失靈”讓主管部門間的矛盾難以調和[7]，監督體系的不完善也為地方公共決策瑕疵提供了空間[8]。

　　1.2 地方政府的態度和經驗欠妥

　　“重融資，輕管理”的思路讓地方政府將PPP視作緩解政府債務的工具，不僅造成項目選擇與管理的盲目[9]，還導致事前承諾社會資本優厚條款，事后則對其施加公共品負擔[10]，使政府信用成為國內項目最大的風險來源[11]。加上地方政府缺乏項目經驗和畏難情緒，導致在項目投入和監管方面常有欠缺[12]。腐敗與尋租行為、地方官員的個人因素等也會誘發相應的人為風險[[13],[14]]。

　　1.3 合作企業的信用和能力不佳

　　社會資本信用薄弱同樣會影響PPP項目風險管理，個別企業以超低價格競標，中標后再以拖延施工或退出項目威脅提價[15]。合作企業的財務、技術、管理能力也是影響項目風險分擔的重要原因[16]。部分投標的企業能力和資歷參差不齊，致使不具備相應風險分擔能力的企業參與項目[17]，最終導致項目風險甚至項目失敗。

　　既有文獻對我國PPP項目風險分擔的負面成因進行了全面梳理，但上述研究多限于分析特定時期、特定項目的基本問題，對風險分擔與其他因素的深層關聯探討不多。在市場轉軌過程中，公私雙方的合作關系經常發生動態轉換，其復雜性遠超片段式的抓取和分析[18]。因此，本文計劃以長期的項目風險分擔變遷為切入點，探索PPP風險分擔弊病的深層原因。

　　2 理論基礎與分析框架

　　PPP模式的核心為私營部門協助政府部門承擔項目的風險和管理責任[19]。本文將基于PPP風險分擔的相關理論，構建反映項目風險分擔水平的分析框架，規劃地方PPP實踐邏輯的研究路徑。

　　2.1 理論基礎：PPP模式的風險分擔

　　2.1.1 PPP模式的風險管理原則

　　科學的風險管理能夠降低項目風險的發生概率或風險造成的損失。PPP風險管理的特殊性，在于公私部門之間能夠合理分擔風險，原則為每一種風險都應由最善于應對該風險的合作方承擔，以實現整個項目成本的最小化[20]。PPP項目談判的核心即為如何分配風險：公私雙方應識別所有可能的項目風險，明確各自的核心責任及適合自身管理的風險；據此制定基本的風險分擔計劃，落實為合同內容；最后在細化支付和定價結構、明示契約條款的基礎上實現“最佳”的風險分擔[21]。合理的風險分配可以減少風險管理的成本，還能培養各方的理性態度和謹慎行為，努力控制己方的責任風險。

　　2.1.2 PPP項目的風險分類及分擔策略

　　PPP項目風險可被分為國家層級、市場層級和項目層級風險。國家層級風險指特定國家的政治、人文、社會等方面的潛在風險；市場層級風險則指全球或該國經濟市場和項目行業的潛在風險；項目層級風險則指具體項目經營中的潛在風險[22]。理想情況中，私營企業對市場環境下的工程建設、設施運營、財務管理等更為擅長，善于應對項目層級風險。公共部門對國家法律政策、政府信用和項目審批等有更好的感知和掌控，適合承擔國家層級風險。匯率波動、市場需求變化等受宏觀經濟環境影響，公私雙方對此類風險的控制力都有限。尤其在發展中國家，市場層面風險比項目層面的更大[23]，故應由雙方共同承擔或協商應對。

　　表1 PPP項目風險分類及分擔策略

　　2.2 分析框架：伙伴選擇—責任約定—爭端處理

　　基于PPP風險分擔的理論基礎，本文根據風險分擔的主體、責任和結果三個層面，構建出體現國內特定時期項目風險分擔水平的分析框架，即：

　　2.2.1 伙伴選擇：誰來共擔風險？

　　公共部門往往是項目的發起人和主導者，擁有選擇合作方的權利。地方政府選擇外企、民企或國企等不同類型企業作為項目伙伴，體現了特定時期地方政府對項目運作重點和合作企業能力的需求。

　　2.2.2 責任約定：如何分配風險？

　　公私雙方在項目談判和合同中如何約定風險分擔的比例，以及國家、市場、項目等不同層級風險的明確歸屬，能夠反映雙方的合作平等性，顯示了項目風險管理是否科學、是否存在風險隱患。

　　2.2.3 爭端處理：怎樣應對風險？

　　項目風險發生后，公私雙方能否以積極的措施應對己方承擔的風險、是否因此產生了爭端，再次體現了雙方的項目運作態度和能力。風險應對的最終結果也再次反映了項目風險分擔的合理性。

　　3 多時段PPP項目風險分擔比較分析

　　基于中央政策節點和地方實踐特征，中國PPP發展呈現出明顯的階段性。本文采用不同時期對PPP模式的慣用稱呼，將國內發展歷程梳理為“境外投資”“BOT”“特許經營”“政府和社會資本合作”四個階段。利用上述分析框架，對PPP風險分擔的變遷過程進行梳理和比較，以揭示國內項目實踐的特殊規律。

　　3.1 境外投資階段（20世紀80年代至90年代初）

　　上世紀80年代初，為了解決能源短缺、交通落后的困境，深圳特區等東南沿海地區在缺少中央政策的指導下，探索運作了國內首批PPP項目。由于缺乏項目融資經驗，且對基礎設施的需求過于緊迫，地方政府會在合作條件上做出巨大讓步。

　　3.1.1 伙伴選擇：主動請纓的“愛國港商”

　　改革開放初期，外國資本對內地投資環境多持懷疑態度，但部分香港企業家發現內地薄弱的硬件條件制約了產業發展，便提議投資沿海地區的基礎設施。香港合和實業創始人胡應湘聽聞深圳市提出“開放辦電”計劃后，主動請纓以BOT方式投資電廠。財政窘迫的地方政府面對難得的境外投資計劃，便積極與港商進行談判。相較陌生的外國資本，政府部門對華人的相對信任讓港臺資金成為當時境外投資的主要來源，PPP項目的投資者也多為飽受贊譽的香港愛國企業家。

　　3.1.2 責任約定：“不公平”的風險分擔

　　最初的PPP實踐中，項目多約定外商收益較大、風險承擔較小。沙角B電廠項目中，雙方約定香港合和實業僅負責多數資金籌集、電廠建設及10年的運營。其中除項目融資屬市場層級風險外，其余均屬項目層級風險。深圳市政府除承擔提供土地、申報手續等國家層級風險外，還要協調內地銀行的部分貸款，并在電廠投產后按約定價格和外匯購電。地方政府不僅完全承擔了市場需求風險，還幫助合作企業分擔了融資風險，打消了國際資本在發展中國家投資的貨幣兌換顧慮。此外，為了確保項目投資落地，深圳市還承諾以約定價格和品質供應發電用的煤炭，幫助項目排除了煤炭供應波動和因此引發運營成本超支的可能，承擔了本屬于私營部門的項目層級風險。

　　表2 沙角B電廠項目主要風險責任

　　3.1.3 爭端處理：政府“吃虧”以確保合作

　　這一時期，國際經濟波動導致大規模市場風險時有發生。地方政府為了維護招商形象，即使付出較大經濟代價也會按約定承擔相應風險。沙角B電廠項目約定購買設備的490億日元須由公共部門提供外匯，但后期日元的大幅升值讓深圳市需要多付兩倍美元和港幣以兌換日元。在外匯儲備緊張的情況下，損失由廣東省政府出面承擔，風險方得以化解。為了保證項目設施盡快投入使用，政府一方也會在投資方違約的情況下適當讓步。沙角B電廠項目合同約定發電機組必須具備調峰功能，但合作企業卻采購了沒有相應功能的設備。地方政府認為更換機組會導致投產時間推后，不利于解決急需用電問題。加上合和實業表示在超購電價上做出補償，最終深圳市同意接受不合規的機組，確保了項目提前完工和投產。

　　3.2 BOT階段（20世紀90年代至21世紀初）

　　上世紀90年代，在中央BOT試點政策的推進下，多達26個省份的地方政府基于緊迫的基礎設施需求和財政壓力，運作了200余個交通、電力與城市水務PPP項目。這一時期項目的風險分擔更為明確，但大多缺乏慎重和遠見。

　　3.2.1 伙伴選擇：港企、外企為主要投資方

　　在首批PPP政策鼓勵下，部分地方政府開始采用國際公開招標方式確定項目合作方。此時港資企業參與合作仍然最多，其開發的交通和天然氣等項目占總數的近一半。主要來自歐美的外資企業也參與了近四成項目，并運作了廣西來賓B電廠、成都第六自來水廠等經典設施。但限于融資的巨大難度，一事一議仍是地方政府落實項目計劃的主要方式。泉州市政府決定招商修建刺桐大橋時，本地企業名流實業主動提出以BOT方式投資該項目，國內首個民營企業參與的PPP項目隨即以市委常委會決定的方式誕生。其他國內民企也在10余個公路、天然氣項目中參與了項目合作。

　　3.2.2 責任約定：對外商讓步、對民企草率

　　此時部分地方政府依然承擔了PPP項目的市場層級風險甚至部分項目層級風險。許多項目缺乏謹慎評估，便約定了地方政府定量定價購電、購水的條款。來賓B電廠項目約定，外資聯合體承擔融資、建設、運營風險，地方政府除承擔國家層級風險外，還需承擔匯率風險，并承諾購電、供應保質定價的煤炭。同國內最初項目的區別，僅為沒有要求地方政府協助融資。沈陽第九水廠項目中，地方政府甚至向投資方香港匯津承諾了17.45%的平均年回報率。本地民營企業參與的部分項目風險劃分也過于草率，大量運作細節以及項目唯一性等風險均未達成約定。泉州刺桐大橋項目中，僅約定名流實業承擔融資、建設和30年內的運營風險。對政策變動及本地收費橋梁的特許權利，地方政府沒有任何承諾，幾乎等于讓私營部門承擔了全部項目風險。

　　表3 來賓B電廠項目主要風險責任

　　3.2.3 爭端處理：市場波動導致政府履約困難

　　上世紀90年代末，局部產能過剩導致水電價格大幅下降，煤炭價格卻巨額增長，這為政府部門的項目風險責任增添了巨大成本。部分地方政府選擇遵守契約，來賓B電廠項目的地方政府安排其他電廠壓縮產能，并按約定高價購電，以致項目運營12年盈利超60億元，其他電廠卻承受巨額虧損。成都市政府安排其他兩座水廠基本停產，所收水費的2/3都用于支付第六水廠項目的購水費用。也有部分地方政府無力履行合同，沈陽第九水廠、廣東廉江中法供水廠等項目均因約定購水承諾無法實現而失敗。此外，本地同類設施的新建也給項目運營帶來了難題。泉州新建的跨江大橋將刺桐大橋的車流量嚴重分流，但地方政府拒絕對項目的收益約定做出實質回應。合作企業便疏于對大橋的維護，導致項目運營提前終止。

　　3.3 特許經營階段（21世紀初至2013年）

　　21世紀初，在建設部主導的特許經營改革中，出于節省財政支出的目的，各個省份都進行了廣泛的PPP實踐。城市水務等市政設施成為最大的項目來源，TOT也成為新興的運作方式。此時的項目開發更為成熟，但市場需求風險依舊是風險分擔的核心。

　　3.3.1 伙伴選擇：民營企業成為合作主力

　　這一時期規范的公開招標成為項目運作的慣例，特許經營權轉讓價格則成為TOT項目中選擇合作方的重要指標，報價高、規模大的投標人備受地方政府青睞。實力不斷增長的民營企業已成長為主要合作伙伴，所參與項目占據總數的一半。港資和外資企業雖然份額大幅降低，但法國威立雅、金州環境、柏林水務等在城市水務項目中扮演了重要角色。此時國內外企業組成聯合體也是合作方的重要特征，并運作了北京地鐵4號線、王小郢污水處理廠等優質項目。

　　3.3.2 責任約定：市場風險仍為談判核心

　　此時地方政府承擔國家層級風險、合作企業承擔項目層級風險已成為責任劃分的常態，匯率、利率風險也多由投資企業承擔，但市場需求風險依舊是項目談判的焦點。其中部分項目開始基于專業預測約定市場需求責任。北京地鐵4號線項目聘請了交通市場咨詢公司進行客流預測，約定若未來實際客流低于預測值，政府部門應提供補貼；若超出預測值，地方政府要分享額外的票款收入。但針對郊區供水系統建設、公交福利票等特殊市場需求，許多項目卻未能進行合理約定。此外，在“洋水務”企業參與的項目中，為了填補TOT項目的設施更新和維護成本，合同常約定“調整后價格=現行價格×△F，△F=aE+bL+cCH+dCur+eCPI”的公式，在物價和匯率走高的預期下，水價上漲成為必然。蘭州市官員甚至向威立雅承諾，特許經營期內每年水價上漲兩角錢。在市政公交、燃氣等項目中，公私雙方也多達成了產品價格逐步上漲的約定。

　　表4 王小郢污水處理廠項目主要風險責任

　　3.3.3 爭端處理：漲價不成引發運營危機

　　公共產品的漲價約定成為了后續項目運營的風險來源。在CPI統計和公眾反對的壓力下，地方政府并不敢隨意上調相關價格，便會導致項目的經營虧損。十堰公交特許經營項目中，民營企業溫州五馬投資2億多元用于硬件更新和福利票支出，但地方政府沒有取締存在競爭關系的私人巴士，還在市民反對下將已經調漲的票價調回。項目收入下降致使公交員工多次罷運抗議，項目運作5年便尷尬落幕。蘭州自來水實施特許經營后，威立雅要求將水價從每噸1.45元上漲為2.16元，以填補人工材料費上漲和新建管網投資。但兩次水價調漲卻引起公眾強烈反對，加上自來水苯超標事件的輿情影響，地方政府不敢再上調水價，威立雅也抱怨項目運營8年的回報為0。面對愈演愈烈的漲價風波，國務院多次成立調查組了解情況，對各地先溢價轉讓、后調漲價格的項目運作持反對態度，多地的PPP項目也因為運營危機而夭折。

　　3.4 政府和社會資本合作階段（2014年至今）

　　2014年以來，中央政府為了化解地方債務而大力推廣政府和社會資本合作。全國各地在5年內就發起了兩萬余個PPP項目，除涉及市政工程和交通運輸等主流領域外，也運作了大量教育、醫療、文化、養老等社會類項目和“新基建”設施。雖然政策指導和行業規范逐步完善，但項目風險分擔的質量卻明顯下降。

　　3.4.1 伙伴選擇：項目招標青睞國有企業

　　此時相關政策允許地方政府以競爭性磋商或單一來源采購方式選擇合作方，但實踐中近八成的項目依然通過公開招標確定合作企業。然而，許多地方政府會在招標中設置傾向性條件，以保證國有企業成功中標。部分地方政府甚至將下屬融資平臺公司“變身”為PPP項目合作企業。國有企業因此成為最大的“社會資本”，中央和地方國企運作的各類項目占據總數一半以上。雖然民營企業也參與了全部項目的四成，但投資規模較大的項目幾乎被國有企業壟斷。外資企業的市場份額則急劇縮水，參與度較低。

　　3.4.2 責任約定：風險分配利于地方政府

　　這一階段大量項目的風險分配明顯利于政府一方。當合作方為大型國企時，甚至國家層級風險也要由合作企業協助承擔。M市某產業園項目中，地方政府除以可行性缺口補助方式承擔部分市場需求風險外，其余項目層級和市場層級風險均由社會資本承擔。項目還約定國有企業承擔審批風險，且當政府方提出額外要求時，必須無條件更改項目計劃。如因此增加了成本，地方政府只補償超過500萬元“以上的部分”。當合作企業為地方國企時，許多項目對融資風險的約定實為借PPP名義變相舉債。E市農村基建項目合同中，風險分擔內容只有象征性幾句話，甚至沒有約定成立風險隔離的項目公司。卻約定“E市投資公司”負責6000余萬元項目貸款，地方政府再分11年支付9000余萬元且未納入預算的“政府補貼”。此外，還有項目約定地方政府可在短期內回購項目，目的是利用合作企業獲取貸款，項目建設完成后再迫使其出局，實質為拉長版的BT項目。

　　表5 F市某產業園項目主要風險責任

　　3.4.3 爭端處理：“公公合作”應對政策劇變

　　本階段的項目運作還在持續過程中，但卻已經產生了巨大的政策變動風險。針對近年來地方政府限制民企參與、借PPP名義變相舉債等共性問題，財政部于2017年11月出臺嚴厲的規范性政策，要求各地清退不符合運作要求的項目。截至2020年，各地超過9000個項目被停止，高達全部項目的四成。面對劇烈的政策變動和運作危機，國企為主的合作局面反而成為風險應對的穩定劑。國企合作方大多能夠配合地方政府進行項目整改，溝通協調成為解決爭議的主渠道。較高的重新談判成功率讓對抗性的仲裁或訴訟很少發生，避免了“一言不合就解約”的問題。被清退的項目或是依談判補償合作方的損失；或是在完善問題后爭取重新入庫；或是變更為政府投資模式，國有企業轉為工程總包等，政策風險逐漸平息。

　　4 研究發現：地方政府的PPP實踐邏輯

　　在改革開放后以“經濟聯邦制”和“行政發包制”為核心的橫向競爭下，地方政府不會僵化地遵照政策指令開展治理活動，而是在事權與財權失衡的限制下盡可能選擇彈性的工作方式。各地在“招商引資”上的標尺競爭，也極大影響了基礎設施的投資決定[24]。在PPP項目中，融資目標與風險責任的權衡則成為地方政府進行伙伴選擇、責任約定、爭端處理的策略重點。國內PPP項目運作的底層邏輯，即為地方政府為追求“自身利益”最大化，而設立公共物品供給規則的公共選擇行為[25]。

　　4.1 從“招商引資”到“平臺舉債”：融資驅動的合作伙伴選擇

　　解決項目建設的資金問題，是地方政府進行PPP實踐的首要目的。在不同時期，地方政府經歷了區域經濟薄弱、分稅制改革、土地財政收緊、地方債務整頓等不利于公共投資支出的困境，卻長期擔負著區域建設的天然義務。因此PPP模式即成為地方政府進行大規模項目投資的有效工具，不僅可以用來籌集特定項目的開發資金，還可以借此節省財政支出、獲取設施經營權的轉讓利益。雖然部分地區也希望借此爭取改革創新的政治榮譽，但“錢”依然是地方政府進行項目實踐的核心原因。

　　在不同歷史階段，PPP項目主要合作方經歷了港企、外資、國內民企再到國企的變化。上世紀80、90年代，國內經濟環境限制了融資渠道的選擇，“快速融資”“多元融資”即為地方政府的主要招商原則，關注內地新興市場的香港企業、外資企業即成為主要的項目伙伴。21世紀初，城鎮化的快速發展讓地方政府希望利用既有設施為城市建設進行“存量融資”，逐漸成長的民營企業及實力強勁的外資企業成為項目的主要合作方。2014年前后，中央對地方債務的收緊讓地方政府必須尋找渠道進行“替代融資”，能夠提供穩定巨額投資的中央國企，以及可以借PPP名義舉債融資的地方國企，自然成為地方政府的首選。

　　4.2 從“甘于冒險”到“轉嫁風險”：公共部門風險責任的變遷

　　基于項目融資這一首要目標，如何劃分風險責任成為地方政府招商引資、推進合作的考慮重點。國內PPP實踐初期，由于項目融資難度較大，地方政府幾乎愿意承擔所有市場層級風險，甚至寧愿承擔額外的項目層級風險，以穩定港企和外企的投資信心。進入21世紀，營商環境的改善讓市場競爭愈發激烈，公共融資的難度降低，地方政府愿意承擔的市場層級風險也相應減少。尤其在“政府和社會資本合作”概念提出后，公有制性質的國有企業具備了參與PPP項目的合理性，地方政府便希望尋找國企“轉嫁”項目風險。

　　在國內PPP項目中，地方政府與外企和民企是“商人”和“朋友”關系，與中央國企和地方國企則是“兄弟”和“父子”關系[26]。外資企業和民營企業作為獨立的經濟個體，地方政府會與其進行相對平等的風險分擔。即使地方政府存在急功近利的目標，也只敢怠慢本地民營企業。地方政府與國企的項目合作則是一種合同與行政交織的模糊形態。中央國企的公益性和龐大規?？梢蕴娴胤秸袚咦儎拥葒覍蛹夛L險，保障地方建設的穩定。融資平臺性質的地方國企，則從“伙伴”變成了“伙計”，聽從地方政府的指令進行融資，再將所有項目風險轉移到企業的資產負債表上。故在以融資為核心的PPP實踐中，風險分擔沒有固定的原則，只是地方政府用以“逐利”談判的籌碼。

　　4.3 從“模式創新”到“毀約違規”：對“外部性風險”的優先考慮

　　基礎設施有著地域范圍上的成本外溢，其對區域發展的戰略影響即為項目風險之外的“外部性風險”。從最初東南沿海的創新探索，到不久前各地的一哄而上，都源于地方政府對基礎設施戰略意義的重視，PPP僅被視作推動地區發展的實用工具。面對瞬息萬變的經濟形勢和以經濟指標為核心的考核壓力，PPP的公私合作性、風險復雜性和運作長期性極易被忽視。特定時期項目融資的高難度和緊需求讓地方政府難有顧及基礎設施“外部性風險”和工具本身“項目風險”的兩全之法，“抓大放小”成為推進項目的基本方式。對地方政府來說，項目落地是“大目標”，合同與政策是“小規矩”，只要基礎設施得以成功建設，就很少在乎項目的風險管理和持久合作，更不在意是否屬于真正的PPP項目。

　　為了盡快提升本地基礎建設水平，地方政府必須在項目招商階段展現積極的態度，不惜簽訂不公平甚至難以實施的合約，以確保項目盡快落地。但當項目建設完工、特許權轉讓費入賬時，幾年后即會離任的地方官員難以真正關心項目的后續效果。下一屆政府面對遺留的沉重項目義務，消極對待甚至直接毀約亦是預料之中的“務實”選擇。這種“毀約”或“違規”的本質，源于官員任期短期性與項目運作長期性的錯配，是“新官”與“久賬”的必然結果。但基于財權與事權的失衡狀態，地方政府這種“不體面”但“必須”的公共選擇，在資源有限的約束下放大了基礎設施的正外部性作用，客觀上實現了區域宏觀利益的最大化。

　　5 結論與討論

　　基于對國內PPP項目風險分擔變遷的研究，本文總結出地方政府進行PPP實踐的行為邏輯：長期以來地方政府基于“融資最大化、風險最小化”的原則，以權衡的風險責任作為項目談判籌碼，換取合作企業的投資利益，并客觀推進了項目風險分擔的變遷。這也是國內PPP項目風險分擔不均、運作問題頻發的深層根源。但此結論并不是對地方政府的單純指責，我們也應客觀認識這一公共選擇邏輯的治理意義。由于長期缺乏科學、規范的公共融資環境，地方政府對基礎設施“外部性風險”的擔憂遠大于對PPP項目風險的顧慮，對地方治理結果的重視遠大于對公私合作關系的在意。雖然項目的合作性和規范性被忽視，但區域基礎設施的短板卻得以快速補齊，本地民眾也獲得了短期意義上“性價比”最高的公共服務。

　　PPP是集行政、市場、公益等多重邏輯的混合場域，地方政府只能以“情境性自主”應對不斷變化的治理問題[27]。但長遠而言，融資與避險之間的不斷權衡會扭曲PPP模式的本質，大量不規范的微觀治理操作也會反噬宏觀的發展成果。土地財政和地方債務問題已經提供了深刻的負面教材，多年來PPP發展的高成本也應當引起警醒與反思。因此本文建議：在當下，應逐步限縮項目運作的過度彈性。既要加強前期論證，防止僅顧融資和國企兜底的項目大量上馬，規避系統性風險；也要重視項目合同的簽訂，優化再談判機制以應對情勢變遷，找到項目運作規范性和地方治理實用性的平衡點。在長期，應構建適合PPP發展的穩定大環境，提升民營資本的投資意愿，重點挖掘PPP的質效提升和多元治理優勢。用契約精神和利益共享構建平等、真誠的合作關系，以實現真正的項目風險共擔和“不負伙伴、不負人民”的更好治理。

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